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　　□　張　莉　劉曉曼　王昕妍
 

　　基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基礎，同時也是行政機關提升其治理能力和實現行政體制機制改革的關鍵。行之有效的基層執法體制機制改革將有助于解決基層治理的難題。本文選取4個具有代表性的地方執法體制機制改革事例，并對其關鍵性改革措施進行研究，以期從中分析出一些有價值的經驗，對基層治理現代化起到推動作用。

　　執法體制機制改革地方實踐經驗

　　地方執法體制機制改革的成功經驗能夠為破解基層治理中的雙重困境提供借鑒思路，本文選擇北京、湖南、江蘇、浙江4個代表性地區的改革作為研究對象，根據其改革舉措的特點劃分出4種模式。

　　●　“一體兩翼”基層執法機制

　　該機制以北京市為代表。“一體兩翼”基層執法機制是指以“黨建引領”為主體，以“吹哨報到”和“接訴即辦”改革為兩翼的機制創新。

　　在“吹哨報到”機制中，北京市以高素質執法隊伍為基礎，一方面，放大街鄉能夠掌握基層治理中出現的準確問題信息這一優勢，將上級職能部門的執法權下放至基層，打破“條塊分割”的行政機制，將“條”和“塊”融合在一起，改變行政機關的權力流向，實現“條塊融合”，從而加強街鄉在城市基層治理中的樞紐作用。另一方面，將“六權”賦予街道，具體包括對相關人員的人事任免建議權、對上級職能部門派出機構的考核評估權、對轄區內聯合執法的指揮調度權以及對需要協同多部門的綜合事項的統籌協調和督辦權等。

　　在“接訴即辦”機制中，為實現職能部門解決屬地問題的高效率，增加公眾考評任務辦理情況這一程序，以評估街鄉及有關職能部門處理問題的實際情況，從而形成以公眾提供問題線索為起始、以公眾評價問題處理效果為結點的完整閉環，提高街鄉及有關職能部門的辦事效率和積極性。

　　●　網格化管理平臺模式

　　該模式以湖南省長沙市為典型。2015年，長沙開始建立網格化社會管理服務體系，用網格進行管轄區域的定位，從而實現全域覆蓋。該模式的本質是通過網格化管理實現管理資源的整合，并提供多元服務。換言之，網格僅僅是技術和手段，這一技術和手段最終是為了實現服務這一目的。社會治理以多元參與主體為重點，而主體的多元參與的關鍵是激發社會層面的活力，使得基層逐步形成“以服務為主”的管理風格，以替代之前“以管控為主”的管理風格;使得原來粗放且機械的基層管理模式更加“精細靈活”;將之前單一分散的基層管理資源重新整理，實現“多元整合”;使得基層的管理機制逐步“健全規范”，解決之前“權責不順”的問題。

　　●　數字技術賦能模式

　　該模式以江蘇省為代表。在政策紅利加持和數字技術優勢的雙重利好因素下，江蘇積極探索數字技術賦能基層治理的多種應用場景，初步實現了基層治理數字化轉型。

　　構建全要素治理網格，實現一體化閉環管理。2018年起，江蘇全面鋪開“大數據+網格化+鐵腳板”的基層治理機制，構建起全面包含人、地、事、物、組織等治理要素的網格，形成了“一站式受理、一體化運行”的閉環管理模式。通過推動“條塊化各自為政”向“開放式多元整合”的轉變，在很大程度上實現了“問題解決在萌芽、風險控制在源頭、矛盾化解在基層”的改革目標。

　　廣泛應用數字技術，著力實現基層治理微創新。基層治理中所面臨的問題往往具有綜合性、復雜性，因而數字技術在基層治理中的應用也應是綜合而豐富的。在人口管理方面，江蘇多地探索出“數字門牌”管理法，利用微信小程序對轄區內的流動人口、出租屋等社區居民普遍關注的熱點問題進行數字化管理，提高了基層政府工作效率，有助于維護轄區內的社會治安。

　　●　“大綜合一體化”基層智治模式

　　該模式以浙江省湖州市為代表。浙江省利用其作為推進數字政府建設、探索省域治理現代化、行政執法體制改革先行省的優勢，在2021年開始了“大綜合一體化”行政執法改革，并選取湖州市吳興區作為改革的試點地區之一。與前三種模式不同，“大綜合一體化”改革始于《中華人民共和國行政處罰法》(2021年修訂)中新增的第24條，省級政府將部分行政執法權授予基層有了明確的法律依據，改革不僅得以從行政組織體系內的執法機制銜接走向具有建構功能的執法體制調整，而且在新的組織架構起點上實現了機制上的創新升級。

　　執法體制機制改革的可借鑒性分析

　　通過對上述執法體制機制改革措施進行分析，我們發現，雖然改革側重點有所不同，但也存在諸多共性。

　　●　多管齊下提高基層執法效能

　　因地制宜，量力而為。改革的推進需要與地方執法資源相適應，在利用體制機制改革提高基層政府負載能力的同時，也要防止“步子邁得過大”。

　　科技賦能，協同增效。網格化管理是將科學技術運用到行政執法活動中的典型案例。通過搭建執法監管數字應用平臺，實現“線索發現—監管檢查—協同執法—執法監督”全鏈條上網、大數據分析，在“吹哨報到”體制的基礎上，進一步調動了部門的積極性，提高了行政執法效能。

　　唯實唯先，學以致用。在各地的執法體制機制改革中，執法人員培訓都是一個老生常談的話題，但如何真正利用現有優勢、合理安排，做好執法人員培訓工作，卻能體現出地方智慧。

　　●　打破信息層級壟斷強化上級信息獲取能力

　　上述執法體制機制改革，其關鍵性措施主要圍繞兩個方面展開：通過多種手段，提高基層政府執法效能;打破層級間信息壁壘，讓上級政府有充足的信息進行合理決策。

　　這或許啟示我們，想要破除基層治理中的雙重困境，從根本上來說，一方面需要提高基層政府負載能力，另一方面需要強化上級政府的信息獲取能力。

　　執法體制機制改革助力基層治理現代化

　　執法是基層治理的一個重要手段，執法體制機制改革必然服務于基層治理現代化這一歷史趨勢。現在，我們距離基層治理現代化目標尚有一定距離，尚無法徹底解決當前基層治理所遇到的全部難題。如果要進一步發揮執法體制機制改革對基層治理的促進作用，地方政府可以作出如下完善和改革。

　　●　樹立“大執法”理念

　　樹立“大執法”理念，將執法與治理效果相統一。

　　執法絕對不僅限于處罰權、與處罰相關的強制權。勸導、約談、指導、建議等柔性執法方式在基層治理中往往能發揮“點到即止”“四兩撥千斤”的功效，既降低了執法成本，也融洽了社會關系。

　　●　提升決策合理化能力

　　將行政執法作為突破口，增強對基層治理信息的收集、分析能力，并在此基礎上制定具有可行性的政策，提升上級政府決策合理化的能力。

　　整體智治背景下的“大綜合一體化”改革，相較于行政執法數字化改革的貢獻在于打通了執法與決策之間的關卡，利用執法數據預判監管中的不足和風險，通過優化體制機制、完善規范把問題解決在萌芽階段。

　　●　賦予基層自主權

　　因地制宜，充分賦予基層自主權，實現權責對等與權責一致。

　　在鼓勵地方根據當地經濟社會發展水平和社會治理難題申請、認領或承接基層管理迫切需要的職權事項之余，無論是之前物理集合意義的聯合執法，還是現如今化學融合意義的綜合執法都不能包打天下。

　　綜合利用、兼容并包思想指導下的基層執法還要在改革創新的基礎上探索容錯機制。構建合理有效的監督激勵體系，提高基層政府官員的擔當意識。

　　●　提升政府公信力

　　堅持執法為民、懲戒與教育相結合的執法理念，避免以罰代管、執法牟利，在日常執法的點滴過程中提升政府公信力。

　　此外，通過吸納社會主體參與到執法過程中的方式，培育社會主體的責任意識和治理能力，促成政府和社會主體協同合作，推動精細化社會管理向多元化社會治理轉變。

　　作者單位為中國政法大學